5/7/14

La nueva cultura de archivos: hacia una normalización archivística (México)

Por Escuela Mexicana de Archivos AC | el 23 jun , 2014
Ramón Aguilera Murguía / Escuela Mexicana de Archivos


Hablar de grandes diferencias de los archivos en el país no solo se reduce a la conservación o preservación de los mismos, sino a todos los procesos que involucran la archivística: desde la producción y registro hasta la disposición final. En este rubro encontramos una fragmentación y una desarticulación tanto en las normas como en las prácticas archivísticas.

A nivel de las entidades federativas y el Distrito Federal existen evidentes asimetrías en las leyes sobre archivos. Son Leyes emitidas en diferentes tiempos y con diferentes enfoques: 10 leyes son anteriores al 2002, 7 se publicaron entre el 2002 y el 2006, 11 cumplieron lo establecido por la Reformas al Articulo 6º Constitucional del 2007 y cuatro estados no cuentan con una ley de archivos.

Además de estas diferencias, algunas leyes hablan de un sistema estatal de archivos como un enunciado de coordinación y colaboración, pero no queda claro cómo debe de operar dicho sistema; otras hablan de una centralización normativa y descentralización operativa, subsistiendo ésta última sobre la primera. En el poder ejecutivo estatal se encuentran varios modelos: algunos articulan sus sistemas con archivos de trámite por cada unidad administrativa; de concentración por cada dependencia; y un archivo histórico. Otros ignoran los archivos de trámite y separan los archivos generales de concentración de los históricos en mando y en vinculación; tanto unos como otros, dependen de diferentes instancias dentro del organigrama del ejecutivo estatal. En los archivos legislativos no siempre se les da la importancia requerida. Su atención está supeditada a la sensibilidad de cada legislatura. Los archivos judiciales de los estados no están tampoco organizados bajo un mismo sistema. Cada Poder avanza en la medida en que le brinda interés al tema por su cuenta. Los municipios algunos tienen archivos históricos, la mayor parte tienen bodegas más que archivos de concentración; y en la mayoría de los casos no integran a su sistema a los de trámite.

Algunas Leyes de transparencia de los estados hacen mención a los archivos, pero de manera desarticulada y con diversos matices. Si analizamos algunos temas contenidos en dichas leyes encontramos:

1) Archivos dentro de los objetivos de las leyes de transparencia. De las 32 leyes de transparencia de las entidades federativas y el Distrito Federal, 19 incorporan a los archivos dentro de sus objetivos y 13 no los mencionan.

2) Algunas leyes proponen la intervención directa de los órganos garantes en materia de archivos mediante la elaboración de normas, lineamientos, bases técnicas o criterios e, incluso, la supervisión. De acuerdo con lo anterior, 21 leyes señalan a los órganos garantes como actores directos. De estos últimos, 11 lo hacen como coadyuvantes junto con los archivos generales de los estados o los institutos y/o sistemas de archivos y 10 intervienen como única autoridad. Las restantes 11 leyes no le otorgan a los órganos garantes ninguna jurisdicción en la materia.

Ahora bien, cuando se trata de los instrumentos archivísticos como parte de las obligaciones de transparencia encontramos fuertes contrastes. Algunas leyes de transparencia y acceso a la información estatales incluyen algún tema de archivos para mostrar su importancia pero no los contemplan en los deberes mínimos de cumplimiento. Tal es el caso de las obligaciones de transparencia en donde únicamente 6 leyes incorporan a los instrumentos archivísticos dentro de esa lista, a saber: el Distrito Federal, Guerrero, Nayarit, Puebla, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

3) La incorporación de un capítulo expreso sobre archivos dentro de las leyes de transparencia. Según lo anterior, el 50% de las leyes de transparencia incluyen un capítulo o al menos unos artículos sobre el sistema de archivos, dando relevancia al tema para el acceso a la información. Sin embargo, en este rubro son diversos los matices, ya que algunos establecen instrumentos de control y consulta obligatorios para todos los sujetos obligados y otros mencionan el establecimiento de todo un sistema de archivos pero claramente no hay un criterio único en todo el país.

Problemática de los archivos en México:

Además de las asimetrías normativas antes mencionadas otra serie de problemas se presentan en la producción, conservación y manejo de los archivos.

En primer lugar, se trata del bajo perfil. En el ámbito federal, desde la reforma administrativa de mediados de los setentas, prevalece una visión negativa sobre el rol de los archivos. El espíritu de la Ley Orgánica de la Administración Pública propuesta en esos años impulsaba verdaderos “sistemas de apoyo administrativo”, entre ellos el de los archivos. La realidad es que no se cumplió con lo que se pretendía en esa reforma y hasta hoy los archivos han quedado relegados dentro de la Administración Publica Federal. Aún no se ha entendido para qué sirven los archivos. La tala administrativa trató de recomponer el papel de los archivos integrándolos al tema de la transparencia y el acceso a la información, pero en la práctica no sucedió nada.

Algunos datos sustentan lo anterior: los archivos quedaron supeditados a las áreas de recursos materiales, servicios generales y almacenes e inventarios porque fueron vistos solamente como bodegas donde se almacenaban cajas de papeles inservibles (los archivos de trámite no figuran en esta subordinación). Si revisamos quién tiene en sus manos las coordinaciones de archivos actualmente nos encontraremos que de las 14 Secretarías de Estado – incluyendo la Procuraduría General de la República, la Presidencia y la Consejería Jurídica – 8 tienen asignados los archivos a las áreas de recursos materiales y el nivel varía desde una dirección de área o jefatura de departamento hasta un simple encargado de oficina. De las seis restantes, solo dos tienen una Dirección general de archivos. En las cuatro restantes, los archivos están en el área de recursos humanos, en tecnología de la información, en la coordinación de asesores de un oficial mayor, y una unidad de enlace y mejora regulatoria.

Poca claridad de los conceptos

Un caso paradigmático es la guía simple de archivos. En el ámbito federal hubo una gran discusión al respecto entre el 2003 y 2004 y al no alcanzar un consenso sobre cómo entender dicho instrumento ciudadano entre el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y el Archivo General de la Nación (AGN) se originaron tres modelos. De las 260 dependencias y entidades de la Administración Pública Federal reportados por el SICCA (Sistema de Clasificación Archivística), el 48%, es decir 125 organismos, siguieron el propuesto por el IFAI y lo publicaron en el propio SICCA o en su sitio WEB. El 11%, que corresponde a 29 organismos, se inclinaron por el modelo orientado a dar noticias sobre los volumen de metros lineales conservados. Y el 27%, equivalente a 71 organismos, aplicaron un modelo cercano a una norma internacional impulsada por el AGN. En suma, 100 organismos no se ajustaron al modelo de descripción del IFAI a través de la solución informática SICCA. Esta situación generó que 35 organismos no cuenten todavía al día de hoy con este instrumento.

Desarticulación con otras leyes

Otro factor que obstaculiza la operación de un sistema nacional de archivos es la desincronización con otras leyes que tratan en alguno de sus artículos temas relacionados con la información o los documentos.

En este rubro tenemos leyes que hablan de la preservación documental; otras que tienen que ver con la operación administrativa como la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la de procedimientos administrativos, la de adquisiciones, la de firma electrónica (mientras esta reconoce la validez de un documento digital con firma electrónica, no todas las instancias judiciales la aceptan como prueba jurídica); las leyes de responsabilidades administrativas y el código penal, etc.

En el caso de la las leyes de transparencia, existen temas comunes para armonizar como:
  1. Comités de información y coordinador de archivos
  2. Manejo de expedientes reservados
  3. Expedientes confidenciales
  4. Declaratoria de inexistencia de documentos
  5. Guía simple, como instrumento ciudadano y punto de partida para el impulso de archivos pro activos.
  6. Hacia una nueva cultura archivística
Una acción indispensable es “subirle nivel” a los archivos y cambiarlos de la subordinación de las áreas de recursos materiales y servicio generales a un área de mayor relevancia. Se requiere considerarlos como sistemas de apoyo por sí mismos con nivel suficiente (dirección general) para que impacte a todo el sistema ya que es una actividad transversal de toda la administración pública.

La nueva cultura nos debe llevar a considerar a los archivos como verdaderos sistemas de gestión, con procesos, procedimientos y herramientas perfectamente delineados con estándares y buenas prácticas, que en su conjunto ofrecen un sólida metodología para la construcción de arquitecturas de información.

El modelo de un sistema de archivos se sustenta en una nueva cultura cimentada entre otras cosas en los dos grandes paradigmas de la archivística contemporánea: la archivística integrada y el principio de continuidad.

El primero le da el mismo valor a los archivos administrativos que a los históricos. Los documentos como prueba jurídica y como memorial social o patrimonio documental forman parte de un misma visión.

El segundo considera a los tres momentos o etapas de los documentos (que siguen vigentes) con un matiz diferente, caracterizado por la continuidad. Los archivos de trámite, de concentración y los históricos no están separados; forman parte de un mismo sistema que abarcan cuatro dimensiones: creación, captura, organización y difusión o pluralización, es decir su acceso. Se requiere una cabeza que coordine los tres momentos de los documentos: activo, vigente e histórico.

Por último, en esta nueva cultura archivística, la Ley General de Archivos que se comienza a construir no puede dejar de lado “los 10 principios de acceso a los archivos” aprobados por el Consejo Internacional de Archivos en el 2012

Estos ratifican que los archivos no pueden ser entendidos fuera de una alianza natural con la transparencia, acceso a la información y la rendición de cuentas, De igual manera tampoco estas tres realidades de las democracias actuales, pueden avanzar sin los archivos. Si no hay cimientos no hay edificio, y la administración pública en esta nueva cultura democrática no podrá funcionar correctamente si no le pone cuidado a los archivos.

* Este texto fue leído por su autor en el Foro sobre “Principios rectores y bases para una Ley General de Archivos”, México, D.F., 17 de junio del 2014.

Fuentes: http://www.mundoarchivistico.com/
http://rendiciondecuentas.org.mx

No hay comentarios:

Publicar un comentario en la entrada